聯合國財政危機：美國停繳會費與多邊體系的存亡考驗

2026年1月28日，聯合國祕書長古特雷斯向193個會員國大使發出了一封措辭前所未有的緊急信函。他在信中明確指出，由於主要會員國拒絕繳納法定攤款，聯合國正面臨迫在眉睫的財政崩潰，常規預算資金最快可能在今年7月耗盡。這並非聯合國首次遭遇流動性緊張，但古特雷斯強調，當前局勢根本性地不同——危機的核心直指聯合國最大的財政支柱美國。自特朗普總統第二任期開始，美國不僅大幅削減自願捐款，更史無前例地停止支付其應承擔的常規預算與維和行動攤款，累計拖欠金額超過14億美元。與此同時，美國在2026年1月宣布退出包括世衛組織在內的31個聯合國機構，並高調推出被視為平行聯合國的和平委員會。這場財政危機已遠非預算失衡問題，它標誌著二戰以來以聯合國為核心的多邊主義體系正遭遇創立以來最嚴峻的合法性挑戰。

財政危機的具體構成與「卡夫卡式」困境

根據古特雷斯信函及聯合國內部文件披露，此次危機的嚴重性體現在三個相互交織的層面。第一層面是法定攤款的巨額拖欠。截至2025年底，聯合國未收到的攤款總額達到創紀錄的15.7億美元，其中絕大部分來自美國。美國依據聯合國會費比額表應承擔22%的常規預算，但在2025財年，白宮未支付其應繳的8.26億美元中的任何部分。2026年的攤款賬單為7.67億美元，目前同樣分文未付。作為第二大攤款國的中國，其20%的份額已按時繳納，這反而凸顯了危機的單邊性。

第二層面是返還未使用資金這一陳舊規則造成的二次打擊。聯合國財務條例規定，若某個財政週期內批准的預算項目未能執行，剩餘資金必須返還給已繳納攤款的會員國。問題在於，這筆應返還的資金在現實中往往因其他會員國拖欠而從未進入聯合國賬戶。古特雷斯在信中稱之為卡夫卡式循環——組織被要求歸還不存在的錢。僅2026年1月，聯合國就不得不從賬面返還2.27億美元，這筆錢實際上從未被徵收。這種機制在資金充裕時是技術性調整，在當下則成了加速失血的傷口。

第三層面是內部緊縮的極限。為應對危機，聯合國自2024年起啟動了名為UN80的改革任務，目標是削減成本、提高效率。2026年常規預算已被削減7%，定為34.5億美元（亦有文件顯示為32.38億美元）。約2400個職位被裁撤，紐約總部甚至停止了購買紙質洗手間毛巾，以此節省每年約10萬美元。日內瓦萬國宮的電梯時常關閉，暖氣調低。但這些行政節流措施在數十億美元的缺口面前杯水車薪。古特雷斯坦言，結構性赤字太大，無法僅靠內部改革彌補。

美國戰略轉向：從「最大出資者」到「體系挑戰者」

此次危機的直接導火索是美國對聯合國政策的歷史性轉變，其背後是特朗普政府第二任期更加明確的外交哲學。分析這一轉變，需要從行動、言論和制度替代三個維度觀察。

行動上，美國的退出與停繳是系統性的。2026年1月的退出行動涉及66個國際組織，其中31個隸屬聯合國體系，包括聯合國婦女署、人權理事會等重要機構。在資金方面，美國不僅停繳法定攤款，也大幅削減自願捐款。一個頗具象徵意義的對比是：2022年美國通過聯合國渠道的人道主義支出約為170億美元，而2025年12月，美國雖承諾提供20億美元人道主義資金，卻附加了聯合國必須適應或死亡的警告。對於維和行動，美國僅支付了預期資金的30%。這種選擇性資助模式，意圖將資金流向完全置於美國單邊控制之下，架空聯合國的統籌分配職能。

言論上，特朗普及其團隊構建了一套替代性敘事。特朗普多次公開表示聯合國擁有巨大潛力但未能實現，指責其效率低下且未支持美國主導的和平倡議。在達沃斯宣布啟動和平委員會時，他直言我甚至從未與聯合國交談過。這種話語將聯合國描繪成一個失敗、過時的官僚機構，為其另起爐灶提供合法性鋪墊。

最具戰略意義的，是制度替代品的構建。和平委員會最初被宣傳為專注於加沙重建，但其範圍迅速擴大。特朗普公開表示，該委員會可能在全球其他需要調解的衝突中發揮作用。當被福克斯新聞記者問及該委員會是否會取代聯合國時，他的回答是嗯，有可能。儘管白宮後續澄清其工作將與聯合國協同進行，但一個由美國主導、資金充足且不受聯合國議事規則約束的平行機構，其潛在衝擊不言而喻。這實質上是在創建一個沒有否決權的安理會和沒有多數表決權的聯大，其核心邏輯是以美國偏好取代多邊共識。

危機對全球治理與人道行動的現實衝擊

財政危機已從紐約的會議室蔓延到全球最脆弱的社區，具體項目的中斷讓抽象的數字變成了生命的代價。在阿富汗，這個孕產婦死亡率位居世界前列的國家，聯合國人口基金因資金短缺被迫關閉多家母嬰診所，這意味著成千上萬的婦女將無法獲得產前檢查、安全分娩服務和新生兒護理。在蘇丹，逃離衝突的難民發現世界糧食計劃署發放的口糧正在減少，飢餓成為比戰火更迫近的威脅。聯合國人權高專辦警告，由於缺乏資金部署調查員，嚴重的侵權行為將無法被記錄和取證，而過去這些證據正是起訴戰爭罪和反人類罪的關鍵。

維和行動面臨直接風險。維和部隊的派遣國通常為發展中國家，其出兵費用依賴聯合國報銷。資金短缺可能導致 reimbursements 延遲或削減，直接影響部隊的輪換、裝備維護和後勤補給。在剛果民主共和國、馬里、南蘇丹等動盪地區，維和部隊的收縮可能迅速導致安全真空，引發新一輪暴力循環。人道主義協調機制也在弱化，聯合國中央應急基金等統籌工具捉襟見肘，使得應對突發災難時難以快速調動資源。

更深層次的衝擊在於全球治理的信譽與規則。聯合國不僅是項目執行機構，更是國際法的守護者、主權平等的象徵和全球公共議題的談判平台。其財政崩潰將傳遞一個危險信號：基於規則的秩序可以被最大的規則制定者隨意拋棄。這可能導致中等強國和較小國家進一步失去對多邊體系的信心，轉而尋求區域聯盟或雙邊安排，加劇國際社會的碎片化。中國、德國、日本等主要出資國面臨兩難：是增加出資填補缺口，從而變相獎勵拖欠行為，還是坐視體系功能癱瘓？

改革僵局與多邊主義的未來

古特雷斯在信中給出了一個非此即彼的選擇：要麼所有會員國按時足額繳費，要麼徹底改革財務規則。然而，這兩條路都佈滿荊棘。要求美國恢復繳費在政治現實中希望渺茫，特朗普政府已將美國優先與反全球主義深度綁定，對聯合國的資助在國內被塑造成浪費。而改革財務規則，特別是廢除返還未使用資金條款或修改會費比額制，需要聯合國大會三分之二多數通過，過程漫長且充滿博弈。

一些外交官私下討論的折衷方案，例如允許聯合國在特定情況下從周轉基金借款，或建立基於自願的補充融資池，都只能緩解症狀而非根除病因。危機的本質是政治意願的缺失，而非技術設計的缺陷。歐盟國家、日本、加拿大等傳統多邊主義支持者雖繼續繳費，但其份額不足以支撐整個體系。中國等新興大國的角色備受關注，其是否會以及如何在維持現有規則與推動體系改革之間權衡，將影響未來權力結構的演變。

這場危機恰逢古特雷斯祕書長任期將於2026年底結束，這使得任何重大改革倡議都缺乏穩定的領導力推進。下一任祕書長將在一個財政可能枯竭、權威遭受質疑的機構中開始工作。

聯合國總部走廊裏新貼出的預算警告標誌，與日內瓦關閉的電梯一樣，都是這個時代矛盾的縮影：全球性挑戰——從氣候變化、疫情到跨境衝突——比以往任何時候都更需要多邊合作，而支撐合作的主要制度卻因主要創始成員的背棄而搖搖欲墜。古特雷斯的警告信是一聲警鐘，它敲響的不僅是聯合國破產的倒計時，更是一個關於國際社會是否還有能力共同應對挑戰的根本性問題。7月的期限迫近，答案將很快揭曉。