川普「和平理事會」倡議遇冷：主要大國拒絕參與並重申支持聯合國

1月22日，瑞士達沃斯世界經濟論壇年會現場，美國總統唐納德·特朗普簽署了和平理事會憲章。這個最初被設想為監督加沙未來計劃的小型領導人團體，其憲章內容迅速引發了國際社會的警覺。憲章規定特朗普將擔任理事會主席直至其辭職，並擁有對理事會行動和成員資格的一票否決權。短短一週內，中國、法國、俄羅斯、英國四個安理會常任理事國，以及日本、德國等主要經濟體，均拒絕或未表態加入。新西蘭、西班牙、斯洛文尼亞等至少九個歐洲國家公開回絕了邀請。這場由美國發起的倡議，非但未能建立起一個替代性的全球安全架構，反而意外地促使多國重新確認了對已有81年歷史的聯合國及其安理會的支持。

倡議的演變與核心爭議點

特朗普政府最初推銷和平理事會時，將其定位為解決加沙危機的專屬平台。國務卿馬可·盧比奧在1月21日的國會聽證會上試圖安撫盟友，強調這不是聯合國的替代品，理事會當前焦點僅限於加沙停火計劃的後續階段。然而，憲章文本和特朗普本人的言論描繪了一幅截然不同的圖景。

這份在達沃斯簽署的憲章，將理事會定義為一個旨在促進受衝突影響或威脅地區的穩定、恢復可靠合法治理並確保持久和平的國際組織。它尖銳地批評聯合國，強調需要一個更靈活、更有效的國際機構來建設和平，並稱持久和平需要勇氣拋棄那些屢屢失敗的機構。更關鍵的是，憲章賦予了特朗普本人近乎永久的個人權力：他作為創始主席，任期直至辭職；他擁有否決理事會任何行動和決定新成員的權力。國際危機組織聯合國問題專家理查德·高恩分析認為，正是美國推出這份野心過大的憲章，將整個倡議變成了負資產。那些本想為解決加沙問題而簽署的國家，看到理事會正在變成一個特朗普粉絲俱樂部。這毫無吸引力。

特朗普的公開表態加劇了外界的疑慮。他不僅宣揚理事會擁有更廣泛的國際授權，可以調解全球衝突，甚至暗示它可能取代聯合國。這種對二戰後以聯合國為核心的國際秩序的公開挑戰，觸及了許多國家的紅線。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在1月23日明確回應：在我看來，維護國際和平與安全的基本責任在於聯合國，在於安理會。只有安理會才能通過對所有成員具有約束力的決定，任何其他機構或聯盟都無法在法律上要求所有成員國遵守關於和平與安全的決定。

主要國家的反應與戰略考量

主要大國的拒絕並非孤立事件，而是基於清晰戰略計算的集體反應。安理會其他四個常任理事國的立場具有代表性。法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍上週指出，該理事會超出了加沙框架，並引發了嚴重問題，特別是涉及聯合國的原則和結構，這些是不可動搖的。英國首相基爾·斯塔默在倫敦會見古特雷斯後，重申了英國對聯合國和國際基於規則體系的持久支持，並強調聯合國在應對全球問題中的關鍵作用，隨後英國正式拒絕加入。中國常駐聯合國代表傅聰在1月26日的安理會會議上，雖未直接點名，但明確指向了和平理事會：我們不應選擇性地履行對聯合國的承諾，也不應繞過聯合國創建替代機制。俄羅斯則一直未予置評。

其他西方盟友的拒絕理由同樣具體。西班牙首相佩德羅·桑切斯表示不加入，因為理事會將巴勒斯坦權力機構排除在外，且該機構處於聯合國框架之外。紐西蘭總理克里斯托弗·拉克森1月24日確認不加入，稱需要更多關於其意圖的澄清。挪威、瑞典、義大利等國也紛紛迴避。甚至連傳統上緊跟美國外交政策的加拿大，其總理馬克·卡尼的邀請也被川普撤銷，原因未明。

分析人士指出，這些拒絕背後有幾點共同考量。第一是維護聯合國安理會的法定權威和以《聯合國憲章》為基礎的國際體系，這是戰後國際秩序的基石，任何動搖都可能引發不可預測的連鎖反應。第二是對特朗普個人化外交風格及其政策反覆性的不信任。理事會倡議推出時，恰逢特朗普威脅要接管北約盟友丹麥的自治領土格陵蘭，並懲罰一些抵制的歐洲國家，這引發了加拿大、丹麥等國的強烈反駁，認為其要求威脅到了西方最穩固的聯盟之一。儘管特朗普隨後戲劇性地改變了格陵蘭立場，但造成的信任裂痕已然存在。第三是擔憂該機制與聯合國現有架構重疊甚至衝突，造成混亂，而非有效補充。

參與國圖譜與地緣政治動機

根據特朗普特別助理迪倫·約翰遜1月28日公佈的首批26個創始成員名單，參與國呈現明顯的地域特徵。它們主要來自中東、中亞、東南亞和部分東歐國家，包括阿爾巴尼亞、阿根廷、亞美尼亞、阿塞拜疆、巴林、白俄羅斯、保加利亞、柬埔寨、埃及、薩爾瓦多、匈牙利、印度尼西亞、約旦、哈薩克斯坦、科索沃、科威特、蒙古、摩洛哥、巴基斯坦、巴拉圭、卡塔爾、沙特阿拉伯、土耳其、阿聯酋、烏茲別克斯坦和越南。

八個主要的穆斯林國家——土耳其、沙烏地阿拉伯、埃及、約旦、印度尼西亞、巴基斯坦、卡塔爾和阿聯酋——在同意加入後發表了一份聯合聲明，支持其在加沙的使命和促進巴勒斯坦建國，但聲明中隻字未提特朗普的全球和平計劃。理查德·高恩認為，他們的關注點可能是一種在初期在加沙問題討論中立足的方式，因為特朗普的停火計劃已經面臨數次挫折。對於許多中東國家而言，加入一個由美國主導、聲稱聚焦加沙的機制，是影響戰後安排、確保自身利益的一種務實嘗試，儘管他們對特朗普更宏大的藍圖心存疑慮。

這份名單也反映出該倡議在吸引全球性大國和發達經濟體方面的徹底失敗。沒有1個7國集團（G7）成員（除美國外）加入，金磚國家中也僅有部分成員參與。人權觀察組織聯合國主任路易斯·查博諾直言不諱：幾乎沒有政府願意加入特朗普這個‘山寨聯合國’，這並不奇怪。它目前看起來更像是1個侵犯人權者和戰爭罪嫌疑人的‘付費遊戲’俱樂部，而不是1個嚴肅的國際組織。

對聯合國體系與未來國際秩序的啟示

特朗普和平理事會倡議的遇冷，短期內看並未對聯合國構成實質性威脅，反而像一劑反向催化劑。它促使主要大國——無論是美國的傳統盟友還是戰略競爭對手——公開重申對聯合國核心地位的集體承諾。在安理會會議、公開演講和閉門外交中，各國共同抵制了特朗普顛覆戰後國際秩序的最新嘗試。

然而，這一事件也尖銳地暴露了聯合國，特別是安理會，在應對諸如加沙危機等棘手問題時面臨的效能困境和信譽挑戰。盧比奧聯合國在加沙除了提供糧食援助外幾乎毫無用處的批評雖顯偏頗，卻在一定程度上反映了部分國際社會對聯合國行動能力的失望情緒。這正是8個中東國家願意嘗試新機制的現實背景。

從更深層看，這場風波反映了當前國際秩序的一種張力：一方面，以聯合國為中心的多邊主義體系雖不完美，但其普遍性、合法性和相對穩定的程序仍是絕大多數國家的首選；另一方面，大國，尤其是美國，在特定議題上尋求建立更靈活、更易掌控的小多邊或俱樂部式機制的衝動始終存在。關鍵在於，這種替代性機制是作為聯合國的補充，還是旨在削弱甚至取代它。

目前來看，和平理事會由於其過於濃厚的個人色彩、模糊的全球野心以及對聯合國公然的排斥姿態，未能通過國際社會的合法性測試。它未能吸引到構成全球力量支柱的關鍵國家，其影響力很可能被局限在特定區域議題上。正如高恩所判斷：我仍然不相信這對聯合國構成真正的長期威脅。

但這一頁並未完全翻過。未來，如果加沙局勢出現突破性進展，或者該理事會將其議程嚴格限定在具體區域衝突調解上並展現出實效，不排除部分觀望國家（如印度）的態度會發生變化。然而，只要其憲章中賦予特朗普個人終身否決權的條款不改，其作為一個嚴肅、可信、可持續的國際和平與安全機構的潛力就極為有限。這場外交博弈的最終遺產，或許不是誕生了一個新的全球仲裁者，而是再次證明了，在當今這個分裂的世界裡，要建立一個真正具有普遍代表性的、替代聯合國的全球安全治理架構，有多麼艱難。各國用腳投票的結果表明，修補現有的房子，儘管麻煩，似乎仍是比另起爐灶更現實的選擇。