公海治理的轉折點：《聯合國海洋生物多樣性協定》生效與全球海洋保護的未來

2026年1月17日，一個看似普通的週六，卻可能成為全球海洋保護史上最重要的日子之一。這一天，經過近二十年馬拉松式談判的《聯合國海洋生物多樣性協定》（BBNJ Agreement，俗稱《公海條約》）正式生效。這份具有法律約束力的國際文書，首次為佔地球表面積近一半、長期處於法律真空狀態的國際公海建立了系統的保護框架。從北大平洋的皇帝海山鏈到南大西洋的薩爾加斯海，從南美洲海岸外的薩拉斯-戈麥斯和納斯卡海嶺到西非海岸的上升流區，廣袤的藍色荒野終於迎來了屬於自己的治理規則。

然而，條約的生效並非終點，而是一個更為複雜、更具挑戰性的實施過程的起點。正如比利時海洋研究所所長揚·米斯所言：我對此抱有極大的樂觀，但也帶著一定的謹慎。這句話精準地概括了當前全球海洋治理面臨的機遇與困境：一個歷史性的法律框架已經建立，但真正的考驗在於如何將紙面上的承諾轉化為海洋深處的切實保護。

從「法律真空」到「治理框架」：條約的核心突破

長期以來，國家管轄範圍以外的公海區域——即距離海岸200海里以外的水域——一直是全球治理的灰色地帶。這片佔全球海洋面積三分之二、地球表面積近一半的廣闊水域，因其不屬於任何人的法律屬性，被許多觀察家形容為海洋上的狂野西部。在這裡，缺乏統一的規則來約束漁業活動、管控污染、規範新興的深海採礦，更談不上系統性的生態保護。目前，僅有約1%的公海區域受到某種形式的保護，這與陸地及近海保護區的覆蓋率形成鮮明對比。

《公海條約》的生效，從根本上改變了這一局面。該條約作為對現有《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的關鍵補充，首次建立了一套適用於公海生物多樣性保護和永續利用的綜合性法律框架。其核心突破體現在三個相互關聯的支柱上：

首先，建立了在公海設立海洋保護區的法律途徑。 這是條約最具里程碑意義的成就。過去，由於缺乏國際共識和法律機制，在公海劃設保護區幾乎是不可能的任務。條約生效後，締約國可以通過新設立的締約方大會（COP）提出並投票決定設立海洋保護區。這為到2030年實現保護全球30%海洋的30x30目標提供了至關重要的工具。鑑於公海佔全球海洋的絕大部分，沒有對其的有效保護，這一全球目標注定無法實現。

第二，引入了强制性的环境影响评估制度。 條約規定，任何締約國計劃在公海開展的、可能對海洋環境產生重大影響的活動，都必須進行符合條約標準的環境影響評估，並向公眾公開相關資訊。這一條款將商業捕撈、生物勘探、未來可能的深海採礦乃至科研活動都納入了環境監管的視野，旨在以預防性原則避免不可逆的生態損害。

第三，確立了遺傳資源惠益分享機制與能力建設義務。 公海蘊藏著極其豐富的海洋遺傳資源，這些資源在製藥、生物技術等領域具有巨大的商業潛力。條約首次要求開發利用這些資源的國家通知其他國家並分享研究成果與惠益，同時必須幫助發展中國家加強海洋科研與管理能力。這試圖在保護與永續利用、已開發國家與發展中國家之間尋求一種新的平衡。

地緣政治棋盤上的藍色博弈：誰在引領，誰在觀望？

任何一項全球性條約的成敗，最終都取決於主要國家的參與程度和政治意願。《公海條約》的批准進程，本身就是一幅生動的全球地緣政治圖譜。

截至條約生效日，已有83個國家完成了批准程序，遠超促使條約生效所需的60國門檻。這份名單中不乏關鍵角色：中國，這個擁有世界最大遠洋漁船隊的海洋大國，於2025年12月16日完成了批准；日本，重要的遠洋漁業國和深海技術強國，也在同一天批准；巴西、法國、德國、挪威等區域大國和海洋強國均已加入。歐盟國家整體表現積極，比利時等國更以藍色領導者自居，並競相爭取將條約常設秘書處設在己方首都。

然而，名單上的缺席者同樣引人注目。美國作為全球最大的海洋經濟體之一，雖已簽署但尚未批准條約。在當前的國內政治環境下，短期內批准的前景並不明朗。前總統特朗普曾公開表示應盡早允許國際深海採礦，這種立場與條約的謹慎保護精神存在張力。儘管如此，根據國際法，簽署國仍有義務善意行事，不採取違背條約宗旨的行動。美國將以觀察員身份參與後續進程，但無投票權。

更具對抗性的是俄羅斯的立場。俄羅斯既未簽署也未批准該條約，其公開理由是需要維護現有治理機制並確保國際水域的航行自由。這一表態反映了其對任何可能限制其在國際水域行動自由的多邊框架的固有警惕。此外，印度等國雖已通過國內程序但尚未完成最終批准，英國的批准進程也仍在議會審議中。

分析顯示，主要海洋國家的參與為條約註入了實質性的執行力，但美俄等關鍵角色的缺席或保留態度，也為未來的具體實施——尤其是在執法和爭端解決環節——埋下了潛在挑戰。條約的成功，最終依賴於一個足夠廣泛的批准者聯盟所形成的政治和規範壓力。

從文本到現實：未來三年的關鍵挑戰與潛在衝突

條約生效並非一勞永逸，恰恰相反，最艱鉅的工作剛剛開始。未來1至3年，一系列技術性、政治性和操作性的難題將逐一浮出水面，決定條約是成為一個有效的保護工具，還是淪為另一份被束之高閣的國際文件。

首要挑战是机构建设与规则细化。 根據條約規定，生效後一年內將召開首次締約方大會（COP1）。這次會議將決定一系列核心操作細節：條約秘書處的最終選址（比利時與智利是主要競爭者）、科學和技術機構的組成與職能、各國的資金分攤比例、海洋保護區的提名與審批流程等。這些看似技術性的討論，實則充滿了政治博弈。例如，科學機構的成員構成將直接影響未來哪些海域能被劃為保護區。

其次，海洋保護區的具體劃設將引發激烈博弈。 環保組織如綠色和平已經提出了五個優先保護區候選名單：薩拉斯-戈麥斯和納斯卡海嶺、薩爾加斯海、加那利與幾內亞洋流交匯區、皇帝海山鏈、以及洛德豪海嶺與南塔斯曼海。這些區域都是全球公認的生物多樣性熱點。然而，劃設保護區遠非簡單的科學認定。每個候選區域都涉及複雜的利益糾葛：

薩爾加斯海是重要的漁場，涉及多國漁業利益；
几内亚湾上升流区是西非國家重要的食物和經濟來源；
皇帝海山鏈等區域則可能蘊藏著未來深海採礦感興趣的礦產資源。

揚米斯指出，除了生態價值，一個區域的航運繁忙程度、現有的人類活動影響、能否與現有保護區連成一片、以及周邊沿海國家的態度都將成為決定其能否以及如何被保護的關鍵因素。預計最早在2027年或2028年的第二次締約方大會上，才可能有首批保護區獲得批准。

最严峻的挑战或许在于执法与监测。 條約下的海洋保護區最終能有多大的效力，完全取決於各國政府賦予它們多大的力量。綠色和平全球海洋運動政治負責人梅根·蘭德斯直言不諱。在茫茫公海上，如何監測非法捕撈？如何阻止違規的科研或採礦活動？靠衛星？靠多國聯合巡邏？還是依靠現有的國際海事組織等機構進行協同監管？這些具體方案至今仍是空白。公海執法的成本高昂且責任模糊，能否建立一套可信、有效的合規與執法體系，是條約面臨的最大問號。

未竟的议程：深海采矿與「2030年」目標的現實距離

儘管《公海條約》被寄予厚望，但它並非解決所有海洋問題的萬能鑰匙。兩個突出的局限性，決定了其效用的邊界。

第一个局限是对深海采矿的有限管辖权。 這是環保團體最大的憂慮之一。條約雖然要求締約國在其他國際場合（如國際海底管理局，ISA）推動其保護目標，但直接规范深海采矿活动的权力仍掌握在国际海底管理局手中。。而ISA目前正在制定深海採礦的規章，日本、挪威等一些條約締約國同時也在積極推動深海採礦的探索。深海保護聯盟的索菲亞·特塞尼克利警告：政府不可能在允許一個將不可逆轉地摧毀我們尚不完全理解的生命的行業推進的同時，可信地承諾保護海洋生物多樣性。條約與ISA機制之間的協調與制衡，將成為未來海洋治理的核心矛盾點。

第二个局限是时间与规模的紧迫性。 全球目標是到2030年保護30%的海洋。目前全球海洋的總保護面積約為8%，且絕大部分位於國家管轄範圍內的近海。要在剩餘不到5年的時間裏，透過在公海新建保護區來實現22個百分點的飛躍，任務極其艱鉅。即使程序順利，從提出保護區提案、完成科學評估、到締約方大會審議通過，也需要數年時間。更不用說，保護區的質量（是紙面公園還是真正禁絕破壞性活動的區域）比單純的數量更重要。

此外，正如原始海洋创始人恩里克·萨拉博士提醒的，对国家管辖范围内水域的保护同样不可偏废。大部分渔业活动和近岸污染都发生在这里，如果只关注公海而忽视近海，整体的海洋健康依然无法保障。

《公海條約》的生效，無疑是在全球地緣政治緊張、多邊主義受挫的背景下，傳來的一束難得曙光。它證明了在保護自然與全球公域方面，國際合作仍然能夠戰勝政治分歧。正如梅根·蘭德斯所說：海洋將我們所有人連接在一起。

然而，慶祝的時刻必須與清醒的認識並存。這份條約不是一個自動生效的保護傘，而是一套需要被全力填充、激活和使用的工具。它的歷史意義，將完全由未來幾年的具體行動來定義：各國能否在COP上達成切實可行的細則？能否頂住行業壓力，在關鍵生態區域設立真正有約束力的保護區？能否建立起一套不讓違規者逍遙法外的監督執法機制？又能否妥善處理與深海採礦等新興活動的關係？

海洋的時鐘正在滴答作響。氣候變化、酸化和污染的壓力與日俱增。對於生活在地球這顆藍色星球上的我們而言，《公海條約》的生效是一個充滿希望的開始，但拯救海洋的漫長航程，才剛剛駛出港口。